Protocolo de los organismos del Poder Judicial

Numero expediente  
Carátula LADERAS DEL PERITO MORENO S.A. Y OTRA C/ MUNICIPALIDAD DE EL BOLSON S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Fecha 13/10/2015
Número de sentencia 54
Tipo de sentencia D
Sentencia
San Carlos de Bariloche, Provincia de Río Negro, 13 de octubre de 2015. Reunidos en Acuerdo los Señores Jueces de la CAMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL, COMERCIAL Y MINERÍA de la Tercera Circunscripción Judicial, Dres. Edgardo J. CAMPERI, Carlos M. CUELLAR y Emilio RIAT, después de haberse impuesto individualmente de esta causa caratulada \"LADERAS DEL PERITO MORENO S.A. Y OTRA C/ MUNICIPALIDAD DE EL BOLSON S/ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO\" (R.C. 00519-061-13) y discutir la temática del fallo por dictar, de todo lo cual certifica la Actuaria, emiten sus votos en el orden establecido en el sorteo practicado respecto de la siguiente cuestión por resolver: ¿qué pronunciamiento corresponde dictar?
A la cuestión planteada el Dr. Cuellar dijo:
Corresponde resolver el pedido de nulidad que de la resolución N° 070/13 dictada por el (actual) Intendente de la MUNICIPALIDAD DE EL BOLSON dedujeran LADERAS DEL PERITO MORENO S.A. y LADERAS  DEL  PARALELO 42 S.A. (fs. 2/15), cuyo rechazo fuera solicitado por aquélla (fs. 323/332 vta.)
Dijeron al efecto LADERAS, en aquello que aquí y ahora resulta dirimente para la suerte del juicio, que el (nuevo) Intendente del MUNICIPIO demandado resulta incompetente para declarar nulo un acto administrativo ya firme y consentido que además generó derechos adquiridos debiendo, en su caso, promover la acción de lesividad pertinente (ver in extenso punto VI de fs. 7/8 vta.).
Dijo a su vez el MUNICIPIO, a dicho respecto, que si para la obtención de ese beneficio (en referencia a las ganancias esperables por parte de LADERAS) se debe perjudicar a una población, destruir los bosques, no respetar la ley entonces es deber de un funcionario honesto corregir esto; que el tiempo transcurrido no es óbice a que el órgano (presumiblemente en referencia al propio Sr. García) evalúe la legalidad y conveniencia del acto administrativo, siendo en este caso lo nulificado una resolución de un Intendente realizado por otro Intendente sin que haya intervenido el Concejo Deliberante para ratificar; y, en fin, que si una resolución (acto administrativo) lesiona el interés público, si incurre en ilegalidad como es el caso, debe hacerse una revisión y nulificar lo errado.
Luego de haberme impuesto in extenso de los términos que signaran los escritos compositivos del juicio, en función de la prueba documental reunida y con arreglo al derecho aplicable, estoy persuadido sobre la procedencia de la demanda instaurada.
Brindo seguidamente plurales y dirimentes razones al efecto.
Muy bien advirtieron LADERAS cómo, en forma preliminar y por tanto de previo y especial pronunciamiento, cabe indagar si en efecto el actual Intendente del MUNICIPIO demandado tenía o no competencia para nulificar la resolución en crisis que, ante las condiciones fáctico-jurídicas que signaran el iter que culminara con su dictado, adoptara su antecesor con lo cual, en definitiva, según sea el resultado de dicho test apriorístico ad eventum no se precisarán mayores abundamientos argumentales para desentrañar la cuestión de fondo subyacente pues se habrá ya, en su caso, formado suficiente convicción judicial en punto a la validez o invalidez de tal proceder con tan sólo desentrañar dicha cuestión de forma.
Y en orden a tal cometido observo que, en efecto, si la resolución N° 086/11, que fuera precisamente anulada por la que aquí y ahora se cuestiona, fue dictada por el anterior Intendente con fecha 3-5-2011 autorizando el emprendimiento de subdivisión parcelaria promovido por LADERAS, que de consuno con la construcción y desarrollo de un centro de esquí en el C° Perito Moreno conformara el proyecto turístico integral por el que el Grupo LADERAS ofertara y resultara adjudicataria en el ámbito de la licitación respectiva, hubo quedado largamente firme y consentida por todos los operadores involucrados en la cuestión (Provincia de Río Negro, Endipem, ex-Codema y el propio MUNICIPIO) incluso con anterioridad a otras resoluciones que ahora el MUNICIPIO simultáneamente cuestiona pero que son ajenas al objeto del juicio (v.gr. resolución N° 559/11, por la cual con fecha 11-11-2011 el ex-Codema aprobó en forma general el estudio de impacto ambiental para el Proyecto de Desarrollo Integral del Centro de Actividades de Montaña en el C° Perito Moreno presentado por el Grupo LADERAS, o la resolución N° 119/12 de su Concejo Deliberante, por la cual con fecha 4-12-12 informara al STJ la solicitud realizada a la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Provincia para el llamado a audiencias públicas en consonancia con lo ordenado por aquél), con lo cual efectivamente se hubieron generado importantes derechos adquiridos en su favor en orden a la lógica y razonable expectativa de poder finalmente implementar la construcción del consorcio residencial respectivo, resulta evidente cómo el actual Intendente, si estaba convencido de las irregularidades cometidas por su predecesor en la secuencia fáctico-jurídica que condujera al dictado de aquélla primera, hubo debido recurrir a la instancia jurisdiccional en orden a procurar su anulación en vez de proceder a hacerlo él mismo \"de motu proprio\" en sede intra-administrativa y encima con fecha 12-7-2013 para lo cual ya no era competente (art. 21 LPA A 2938).
Nótese en especial cómo el MUNICIPIO al responder la demanda no se hizo el más mínimo cargo sobre esta dirimente circunstancia, limitándose a invocar la pléyade de manifestaciones puramente dogmáticos a la que hube referido, en abierta contradicción con lo edictado sin ambages por la normativa citada la cual, precisamente, fue prevista para esta última eventualidad, es decir revisar y eventualmente anular actos administrativos aún firmes y consentidos, pero no a favor del mismo Organo que dictó la resolución sedicentemente viciada, o sea el propio Intendente de un Municipio en este caso, sino al contrario por los Jueces.
Luego: en efecto, como también previnieron con acierto en su misma demanda ambas LADERAS, una cosa es la facultad del propio Intendente de revocar un acto admistrativo, agrego por mi parte en tiempo propio y de la forma debida, pero otra muy distinta es anularlo por sí y ante sí muy extemporáneamente, es decir cuando hubo devenido ya en cosa juzgada y generado como directa e inmediata consecuencia importantes derechos adquiridos de raigambre constitucional (arts. 17 CN), lo cual está vedado por la ley.
Es bien conocido cómo la firmeza del acto administrativo hace a su irrecurribilidad.
Con otras palabras: el actual Intendente de la MUNICIPALIDAD DE EL BOLSON pretendió ejercer pro se, con respecto a la resolución N° 086/11 y por vía de la resolución N° 070/13, un control de legalidad que ya era objetivamente improponible en su propia sede administrativa porque el inexorable paso del tiempo, con su consiguiente efecto generador de derechos subjetivos consolidados además en curso de ejecución y/o cumplimiento, hizo que ope legis esa facultad se trasladara al ámbito del Poder Judicial.
Es para esto último, precisamente, que está prevista la acción de lesividad que permite discutir en un marco de real contradicción y bilateralidad la legitimidad y/o legalidad de un acto administativo, pasado ya en autoridad de cosa juzgada, sedicentemente perjudicial para los intereses públicos del MUNICIPIO demandado.
En sintonía con lo que vengo meritando es que no ya tan sólo resulta de plena aplicación a las circunstancias del caso el precedente también referido por LADERAS (in re “CORNIDE” del STJ), que sin duda previene sobre la buena doctrina a seguir en una materia singularmente conflictiva en Argentina como es hoy por hoy la contencioso-administrativa, sino inclusive toda la interpretación doctrinaria y jurisprudencial unívoca del resto del país la cual, justamente, previene sobre la prohibición de que la propia Administración anule extemporáneamente un acto administrativo firme y consentido debiendo en tal caso recurrir a la acción jurisdiccional de lesividad (cf. v.gr. CSJN, “AFIP-DGI S/ SOLICITUD REVOCACION ACTO ADMINISTRATIVO POR ACCION LESIVIDAD CONTENCIOSO- ADMINISTRTIVA”, 17-12-2013, elDial.com AA8AE2, \"BOULLHENSEN\", 23-10-96, elDial.com BB291C con sus citas: \"FIGUEROA\", Sent. N° 547/87 y \"CORBALAN\", Sent. N° 1572/88; Cám. Apel. Cont.-Adm. Y Tributario, Ciudad de Buenos Aires, Sala I, “GONZALEZ”, 30-6-2004, elDial.com BGB5D; STJ Corrientes, “MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE CORRIENTES”, 10-6-2008, elDial.com AA4901, CNACAF, Sala V, “ESTADO NACIONAL (GENDARMERIA NACIONAL)”, 5-2-1998; etc.).
Recuérdese que todas las actuaciones estatales se presumen legítimas aunque, sin embargo, esta presunción, conforme autoriza el propio derecho positivo, puede ser desvirtuada por los particulares y también por la propia Administración con respecto a los actos dictados por ella. Y es precisamente para esta última cuestión, que justamente es la de este caso, que la LPA (no sólo de Río Negro sino de muchas otras Provincias y hasta de la Ciudad de Buenos Aires) establece un sistema de revocación administrativa pero para actos aún no firmes y otro de anulación judicial para los que ya adquirieron dicha condición jurídica. De esta manera y según ese régimen la Administración debe revocar o sustituir aún de oficio los actos administrativos afectados de nulidad absoluta, tal como aquí invocara con recurrencia el MUNICIPIO respecto de la resolución N° 086/11. Aunque en el caso que dichos actos estuvieren ya firmes y consentidos, habiendo generado derechos subjetivos adquiridos y hasta en curso de ejecución, tal como aquí aconteciera con la resolución referida, sólo se los podrá eliminar del mundo jurídico en sede judicial por medio de una acción de lesividad o nulidad y no, como hiciera el nuevo Intendente, vía nulidad resuelta administativamente sin dar, encima, ningún mínimo derecho de defensa a LADERAS. Puede discutirse si, de manera previa a la acción jurisdiccional de nulidad propiamente dicha, la Administración puede o debe debe primero declarar por sí y ante sí el acto lesivo por razones públicas de ilegitimidad mediante un acto formal (ver Luqui, “Derecho adminitrativo”, T° I, p. 452). Pero de lo que no cabe duda ninguna, en todo el ámbito del derecho administrativo del país por vía de lo dispuesto en las leyes específicas en la materia, es sobre que cuando el acto sedicentemente nulo no fue revocado o suspendido en tiempo propio y de la forma debida por la propia Administación, habiendo nacido en consecuencia derechos ya incorporados al patrimonio del administrado, en cualquier caso la única vía idónea restante es que la propia Administración pida su anulación al Poder Judicial. Es que la Administración realiza en algunos casos declaraciones jurídicas que adquieren valor de derecho subjetivo, en este caso mediante la resolución 086/11, al que corresponde un contenido protegido por el acto administrativo; pero si ésta pudiere revocarlo sin más, como aquí aconteciera con la resolución N° 070/13, el acto revocatorio habría desconocido la situación jurídica creada por el acto revocado, lo cual produciría una peligrosa inestabilidad en las situaciones jurídicas máxime si se están cumpliendo.
Por otro lado no puede ni debe soslayarse, a mi juicio, cómo las diametralmente distintas interpretaciones de dos sucesivos Intendentes sobre una misma cuestión fáctico-jurídica tornan del todo desaconsejable que el último procediera como hizo el Sr. García, máxime cuando la abundante prueba documental aportada sólo por LADERAS, pues el MUNICIPIO incumplió lo anunciado sobre la suya propia (fs. 332, 333, 345, 352 y 356), prima facie permite verosímilmente reforzar la señalada presunción de legalidad y legitimidad de la larga secuencia que precediera el dictado de la resolución sorpresivamente anulada tanto tiempo después (ver además fs. 23/28).
Y esta última circunstancia no sólo que no es una cuestión nada menor sino que, al contrario, coadyuva a reforzar el orden telético que vengo meritando. Es que, como bien se sabe, los actos administrativos tienen dos caracteres fundamentales: su presunción de legitimidad y su ejecutoriedad lo cual, en síntesis, significa que aquéllos, por principio, pueden ser inmediatamente puestos en ejecución o en práctica; ambas presunciones se complementan, surgiendo de tal conjunción la posibilidad jurídica de que el acto sea efectivizado de inmediato. La presunción de legitimidad consiste en la suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho, es decir que su emisión responde a todas las prescripciones legales; aquí el vocablo legitimidad debe entenderse como sinónimo de perfección (Riviére, \"Droit Administratiff\", p. 88; Rivalta, \"La motivazione degli atti amministrativo\", p. 65). La ejecutoriedad significa que la Administración misma y con sus propios medios hace efectivo el acto, poniéndole en práctica en virtud de la potestad imperativa o de mando como una de las tantas que aquélla tiene (Ranelletti, \"Teoría degli atti amministrativi speciali\", p. 126; Waline, \"Droit Administratiff\", p. 549; Dalessio, \"Istituzioni di diritto amministrativo italiano\", T° 2, p. 198). Y si bien ninguna de ambas presunciones es absoluta, sino al contrario relativa, en aquello que aquí y ahora importa destacar es conveniente insistir en principios fundamentales aceptados en esta materia por la doctrina prevaleciente: el acto administrativo que no creó derechos puede ser extinguido por la Administración Pública, pero en cambio el que sí creó derechos a favor de particulares no puede serlo por ella pues corresponde ya a los órganos jurisdiccionales disponer su eventual anulabilidad; con lo cual aparece patente la oposición entre revocación y anulación por razones de ilegitimidad (Stassinopoulos, \"Traité des actes administratifs\", p. 265; Fiorini, \"Teoría de la justicia administrativa\", págs. 101 y sgts.; Villegas Basavilbaso, \"Derecho Administrativo\", T° 4, p. 287; Jeanneau, \"Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative\", p. 100; Diez, \"El acto administrativo\", p. 318; Marienhoff, \"Tratado de dominio público\", p. 410; García Oviedo, \"Derecho administrativo\", T° I, p. 123; etc.). Y justamente para el caso de los actos administrativos que se presumen legítimos y regulares, pasados además en autoridad de cosa juzgada administrativa con lo cual resultan inmutables o inextinguibles en el mismo ámbito administrativo e incluso hubieron generado aquellos derechos subjetivos, la anulación es la única vía idónea para procurar su extinción por el órgano jurisdiccional competente con fundamento en vicios de legitimidad, para hacer efectiva la nulidad de tales actos (Real, \"Extinción del acto administrativo creador de derechos\", p. 78; Sayagues Laso, \"Tratado de derecho administrativo\", T° I, p. 517; Falla, \"Tratado de derecho administrativo\", T° 1, p. 488; Cuesta, \"Curso de derecho administrativo\", p. 569; etc.). Trátase pues de actos cuya extinción no puede efectuarla la propia Administración, en sede administrativa y actuando por sí y ante sí, sino que debe lograrla ella misma pero recurriendo a los órganos jurisdiccionales; en tales supuestos no puede la propia Administración ejercer esa suerte de policía sobre sus propios actos a fin de restablecer el orden jurídico violado.
No estamos pues ante un supuesto de revocación en sede administrativa sino de anulación en sede judicial; resultando clave al efecto, de un lado, la cosa juzgada administrativa de la resolución N° 086/11 y, de otro, el nacimiento de derechos subjetivos en favor de LADERAS. Por lo tanto si el MUNICIPIO consideraba que dicha resolución configuraba, por el motivo que sea, un acto administrativo irregular de nulidad absoluta hubo debido extinguirlo, por revocación o sustitución, el anterior Intendente que lo dictó y antes de quedar firme y generar derechos adquiridos; pero en cambio, ante las condiciones fáctico jurídicas sobrevinientes ya meritadas, el nuevo Intendente debió abstenerse de ejercitar su policía administrativa interna y recurrir directamente a la acción de lesividad en sede judicial. Y precisamente por lo mismo que vengo considerando así como la avocación del Intendente Sr. Romera hubiera sido procedente, en el referido tiempo propio y en la citada forma debida, del mismo modo la posterior del Intendente actual Sr. García ya no lo era.
En fin: el actual Intendente del MUNICIPIO demandado era efectivamente incompetente ya para proceder de oficio como hizo (art. 19 inc. \"b\" LPA: por violación de la ley), al dictar la resolución N° 070/13 que anuló de oficio en sede administrativa la N° 086/11 ya firme y consentida y en curso ejecutivo de los derechos subjetivos generados en favor de LADERAS, pudiendo dicha conducta hasta llegar a encuadrar en un supuesto doblemente disvalioso como es de un lado el abuso de derecho y de otro las mismas vías de hecho administrativas; es que en las condiciones fáctico-jurídicas de revista que signan el caso, como se indicara, la acción de lesividad es el medio idóneo que otorga la ley precisamente para obtener la declaración de nulidad de un acto sedicentemente ilegítimo que produjo efectos jurídicos, creando derechos a favor del administrado, y que por ende no puede ya ser revocado de oficio en sede administrativa, por exceder el ámbito de la mera policía, constituyendo entonces actividad propia del Poder Judicial.
Todo lo meritado en los considerandos que anteceden es a mi juicio más que suficiente para decidir la suerte del juicio porque sólo deben tratarse las cuestiones conducentes para resolver en cada caso lo que corresponda, sin ingresar en asuntos abstractos o sobreabundantes, siendo muy bien conocido cómo los Jueces no están obligados a ponderar una por una y exhaustivamente todas las pruebas ni seguir a las partes en todos y cada uno de los argumentos que esgrimen en resguardo de sus pretensos derechos, bastando que lo hagan respecto de las que estimaren conducentes o decisivas para resolver el caso, pudiendo preferir algunas de las pruebas en vez de otras u omitir toda referencia a las que estimaren inconducentes o no esenciales (CSJN, Fallos 308:584; 308:2172; 310:1853; 310:2012; etc.; STJRN, 11/03/2014, \"Guentemil\", Se. 14/14; STJRN, 28/06/2013, \"Ordoñez\", Se. 37/13, etc.).
En conclusión, de compartirse mi criterio, propongo al Tribunal resolver lo siguiente: I) HACER LUGAR a la demanda instaurada y en consecuencia DECLARAR la nulidad de la resolución n° 070/13 dictada por el Sr. García en su condición de actual Intendente del MUNICIPIO DE EL BOLSON; II) IMPONER las costas del juicio a la demandada vencida; III) REGULAR los honorarios de los Dres. Teran Frías y Vicens, apoderados de las actoras, en 50 jus en conjunto y los del Dr. Harari Nahem, apoderado de la demandada, en 10 jus (arts. 6, 9, 40 y cdts. L.A.); IV) (De forma).
Así lo voto.
A la misma cuestión el Dr. Camperi dijo:
Adhiero al voto del Dr. Carlos M. Cuellar. En la misma dirección, pareciera más ajustado al plexo constitucional que las decisiones administrativas puedan dejarse sin efecto con la intervención del Poder Judicial y no por el propio poder administrativo cuando, como en el caso, hubiera producido efectos jurídicos.
A igual cuestión el Dr. Riat dijo:
Ante la coincidencia precedente, me abstengo de opinar (artículo 271 del CPCCRN).
Por ello, la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minería,
RESUELVE: I) HACER LUGAR a la demanda instaurada y en consecuencia DECLARAR la nulidad de la resolución n° 070/13 dictada por el Sr. García en su condición de actual Intendente del MUNICIPIO DE EL BOLSON; II) IMPONER las costas del juicio a la demandada vencida; III) REGULAR los honorarios de los Dres. Teran Frías y Vicens, apoderados de las actoras, en 50 jus en conjunto y los del Dr. Harari Nahem, apoderado de la demandada, en 10 jus (arts. 6, 9, 40 y cdts. L.A.); IV) PROTOCOLIZAR, REGISTRAR y NOTIFICAR lo resuelto por Secretaría.


CARLOS M. CUELLAR EDGARDO J.CAMPERI EMILIO RIAT
Juez de Cámara Juez de Cámara Juez de Cámara



ANGELA ALBA POSSE
Secretaria de Cámara
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